يتربع لبنان، عاماً تلو الآخر، على عرش الدول الأكثر فساداً في العالم، في ظل غياب تام للمحاسبة والمساءلة. وكما يقول المثل “من أمن العقاب أساء الأدب”، نضيف: وشجع الآخرين على انتهاك القانون. هذا ما يتجلى بوضوح في الصفقات العمومية، حيث يؤدي انعدام المحاسبة إلى تمادي الجهات الشارية في تكرار المخالفات ذاتها مراراً وتكراراً، أملاً في تمرير صفقة من صفقاتها المفصلة على مقاس عارضين بعينهم، محققةً بذلك منافع شخصية على حساب المصلحة العامة.
جدير بالذكر أن الفساد في الصفقات العمومية لا يستتر في الظلام، بل تلاحقه الهيئات الرقابية كديوان المحاسبة وهيئة الشراء العام والتفتيش المركزي. كما تسلط عليه الأضواء العديد من المراكز والمؤسسات الإعلامية، فضلاً عن بعض الدراسات الاقتصادية الاستقصائية التي تنجح مراراً في تحريك الرأي العام وإجبار المخالفين على التراجع والانسحاب من الصفقات المشبوهة. بيد أن الأمر الأهم يظل غائباً في كلتا الحالتين – نجاح هذه الضغوط أو إخفاقها – ألا وهو الجانب الردعي، أي معاقبة المخالفين والمتجاوزين للقانون من موظفين عموميين ووزراء وغيرهم. ويُعتبَر غياب العقاب هو المحفز الأقوى للمخالفين على تكرار محاولاتهم في ارتكاب الجرائم التي يحددها قانون الشراء العام ويعاقب عليها قانون العقوبات اللبناني، بعقوبات تتراوح بين الغرامة والحبس وفقاً لجسامة الجرم المرتكب.
ولا حاجة للغوص في تاريخ المخالفات المعفو عنها إبان “إدارة المناقصات”، إذ تزخر الصفقات العمومية في عهد “قانون الشراء العام” – المفترض أن يكون أشد صرامة – بانتهاكات جسيمة تمر دون حساب أو عقاب. ولعل المثال الأكثر جلاءً هو قطاع الكهرباء. فمنذ انتهاء الحرب الأهلية، أخفقت الحكومة اللبنانية في تلبية احتياجات البلاد، مع تمسكها بقانون حصرية الكهرباء رغم الشبهات الكثيفة حول العلاقة بين الجهات الملتزمة والملزِّمة، بغض النظر عن تعاقب وزراء الطاقة. وبين شراء الوقود ودعم تكاليف التشغيل والدفع لمقدمي الخدمات ومشغلي المحطات، بددت مؤسسة كهرباء لبنان حوالي 40 مليار دولار، تبين لاحقاً أنها اقتُطعت من ودائع المواطنين في المصارف. ومع ذلك، لم يُحاسَب أي مسؤول، قديم أو جديد. واستمرت وزارة الطاقة، بصفتها المتحكمة بقطاع الكهرباء، في خرق شروط الصفقات العمومية وأحكامها عند شراء الوقود، دون رادع لأنها ببساطة في مأمن من العقاب.
ولنتأمل مثلاً صفقة “تشغيل وبث المحتوى الرقمي” (OTT) التي سعت وزارة الاتصالات لمنحها بالتراضي لشركة “ستريم ميديا”. فقد خلص ديوان المحاسبة إلى وصف الشركة المزمع التعاقد معها بـ “الوهمية”، فهي بلا مقر أو خبرة سابقة في تنفيذ مشاريع مماثلة، وتفتقر إلى البيانات المالية. ورغم ذلك، مرت هذه المحاولة مرور الكرام دون عقاب. وقد سبق ذلك توصية ديوان المحاسبة بتعديل دفتر شروط تلزيم خدمة البريد وإعادة طرحها، نظراً لعدم استيفاء المزايدة التي أطلقتها وزارة الاتصالات للشروط المطلوبة وتخللها العديد من المخالفات. لكن بدلاً من مساءلة الجهة الشارية عن دفتر الشروط والمهل، نراها تكرر الممارسة ذاتها مراراً سعياً لتلزيم البريد لعارض وحيد.
وفي مثال آخر على تجاهل المحاسبة، أبطل ديوان المحاسبة في 19 نيسان 2024 محاولة وزارة الأشغال إبرام عقد مشروع Terminal 2، معتبراً أن “الاتفاقية المتعلقة بالتشييد والتشغيل بالصيغة المقترحة تشكل امتيازاً لمرفق عام بنظام الـBOT، وتفتقر إلى عناصر المنافسة والعلنية والمساواة والشفافية”. ومع ذلك، مر هذا الرفض أيضاً دون مساءلة الجهة الشارية عن عدم طرح مشروع بهذه الأهمية وفق الأصول القانونية والمنطقية، بما يضمن للاقتصاد خدمات جيدة بعيدة عن المحسوبيات.
والأمثلة على المخالفات والتجاوزات لا تحصى، دون أن تُجرى محاكمة جادة واحدة لأي من الأطراف، بائعة كانت أم شارية، طوال الفترة المنصرمة. ويبقى الخطر الأعظم كامناً في الفساد المتصل بالقطاعات الماسة مباشرة بصحة المواطن، كالأغذية المستوردة والأدوية والمبيدات الزراعية. ولعل أبرز دليل على تدهور العمل المؤسسي والحوكمة الرشيدة ملف شراء الأدوية لوزارة الصحة في العام 2018، الذي أُحيل إلى النائب العام المالي في 21/1/2019. ويضاف إلى ذلك تسرب الأدوية الفاسدة أو المزورة في العام 2022، والتي يُفترض أن تخضع لرقابة اللجنة الفنية للأدوية. كما شهدنا فضيحة الأدوية الزراعية الفاسدة والمسرطنة في العام 2023، إلى جانب جرائم مماثلة تناقلتها وسائل الإعلام المحلية.
وفي المقابل، لم يشهد اللبنانيون يوماً توقيف وزير أو استقالته بتهمة فساد، لتقتصر المحاسبة على بعض الموظفين عبر توقيفات شكلية لم تفضِ قط إلى عدالة حقيقية. ويبدو أن المساعي المتكررة للإصلاح والتقويم باءت هي الأخرى بالفشل. ولعل خير شاهد على ذلك المحاولات المستمرة للالتفاف على قانون الشراء العام أو المماطلة في إصدار مراسيمه التطبيقية أو السعي لتمييع بنوده والتملص من تطبيقه. وقد تكرر ذلك في عدة مناقصات دون أي ملاحقة أو مساءلة، وكأن أعراف الحماية السياسية تعلو فوق قانون العقوبات، بل فوق الدستور نفسه أحياناً. وقد عاد البنك الدولي ليؤكد في صيف 2023 أن الأزمة المالية في لبنان تفاقمت بفعل المصالح الخاصة المقاومة لتنفيذ الإصلاحات الضرورية، محذراً من أن استمرار الوضع على ما هو عليه سيقود البلاد إلى “مصير مجهول”.
المسؤولية الجزائية للأشخاص المعنويين. أقر قانون العقوبات اللبناني مبدأ المسؤولية الجزائية للأشخاص المعنويين. فقد نصت المادة 210 منه على أن “الهيئات المعنوية مسؤولة جزائياً عن أعمال مديريها وأعضاء إدارتها وممثليها وعمالها عندما يأتون هذه الأعمال باسم الهيئات المذكورة أو بإحدى وسائلها. لا يمكن الحكم عليها إلا بالغرامة والمصادرة ونشر الحكم.” وقد تبنى قانون الشراء العام هذا المبدأ أيضاً، إذ نصت المادة 112، البند أولاً، الفقرة (6) منه على أنه “يُسأل الملتزم من بين الأشخاص المعنويين، جزائياً، عن أفعال مديريه وأعضاء إدارته وممثّليه وعمّاله عندما يأتون هذه الأفعال باسم الشخص المعنوي المذكور أو بإحدى وسائله وفق أحكام المادة 210 من قانون العقوبات”. ومن شأن هذه المسؤولية الجزائية أن تدفع الشركات إلى تشديد الرقابة على أعمال موظفيها وحثهم على الامتناع عن الممارسات الفاسدة في سعيهم للحصول على التزامات في القطاع العام.
الممارسة الفاسدة في الشراء العام. عرّف قانون الشراء العام في المادة ١١٠ منه “الممارسة الفاسدة” بأنها تعني عرض أو استلام أو تسليم أو استدراج أيّ شيء ذي قيمة، سواء بشكل مباشر أو غير مباشر للتأثير في عمل مسؤولٍ عام في عملية الشراء أو في تنفيذ العقد. كما عرَّف “الممارسة الاحتيالية” بأنها تؤدي إلى تشويه الحقائق أو إغفالها للتأثير في عملية الشراء أو تنفيذ العقد. أمّا “الممارسات التواطؤية”، فعرّفها بأنه من شأنها وضع أية خطة أو ترتيب بين اثنين أو أكثر من العارضين بهدف تقديم أسعار على مستويات زائفة وغير تنافسية. وأخيراً، وصف القانون “الممارسات القهرية” بأنها تؤدي إلى إيذاء أشخاص في أنفسهم أو في أهلهم أو في ممتلكاتهم، أو التهديد بإيذائهم، سواء بشكل مباشر أو غير مباشر، للتأثير في مشاركتهم في عملية الشراء أو تنفيذ عقد شراء.
التواطؤ وتضارب المصالح. تجدر الإشارة إلى أنّ قانون الشراء العام كان قد عرّف في المادة ٢، الفقرة ٢٩ منه التواطؤ على أنه ترتيب يتمّ بين طرفين أو أكثر قبل أو بعد تقديم العرض، لتحقيق غرَض غير مشروع أو للإخلال بمبدأ تكافؤ الفرص ومبدأ حرية المنافسة بما في ذلك التأثير بشكل مباشر أو غير مباشر على تصرّفات طرف آخر، وتقسيم العقود بين العارضين أو تثبيت أسعار العروض أو التلاعب بها بشكل غير تنافسي.
أما تضارب المصالح، فقد عرّفه القانون في الفقرة 30 من المادة ذاتها بأنه يشمل أيّ موقف يكون فيه للموظف العام أو أحد العارضين أو غيرهم ممن يؤثّرون على نتيجة إجراء الشراء مصلحة خاصة، مالية أو اقتصادية أو غيرها، مباشرة أو غير مباشرة، تهدّد حياد واستقلالية إجراءات الشراء. ويتحقق تضارب المصالح إذا كان العارض أو أحد العاملين لديه قد قام، بشكل مباشر أو غير مباشر، بنفسه أو بالاشتراك مع غيره، بتقديم خدمات استشارية لتحضير الدراسة أو المواصفات أو مستندات أخرى خاصة بالشراء، وكذلك عندما يكون قد عمل خلال السنتين السابقتين لدى مؤسسة قامت بهذه الخدمات. كما يتحقق تضارب المصالح إذا كانت تربط بين العارضين صلات معيَّنة كأن يكون لديهم شريك مشترك يسيطر على أعمالهم، أو لديهم الممثل القانوني نفسه في العرض، او إذا تقدم العارض بأكثر من عرض واحد خلال عملية الشراء، إلّا في حال إجازة ذلك في ملف التلزيم الخاص بالشراء.
قواعد السلوك في الشراء العام. نصت المادة العاشرة من قانون الشراء العام على أن تَضَع هيئة الشراء العام بموجب قرار تنظيمي شِرعة لقواعد السلوك والأخلاق المهنيّة والمواطنة الصالحة الخاصة بعمليّات الشراء العام تُطبَّق على كافة العاملين في الجهات الشارية وعلى المتعاقدين معها، على أن تتضمَّن هذه الشِرعة على سبيل المثال لا الحصر المعايير المنصوص عليها في هذا القانون خاصّة أحكام النزاهة والشفافيّة ومنع تضارب المصالح إضافة إلى قواعد الحُكم الرشيد والحياد والإنصاف والمعرفة والكفاءة. كما يجب أن تَلحَظ التدابير التنظيمية الواجِبة التطبيق على العاملين والإجراءات المتّبعة للتحقُّق من الكفاءة وحُسن المسلكية ووجوب كشف المخالفات.
أهمية إنزال العقوبات بالمخالفين. يمكن القول، باختصار، إن قانون الشراء العام قد راعى الجانب الأخلاقي الوقائي للحد من الفساد في المشتريات العمومية. وقد تجلى ذلك في تقديمه تعريفات مباشرة أو غير مباشرة لكل من تضارب المصالح والتواطؤ، إضافة إلى الممارسات التواطؤية والقهرية والممارسات الفاسدة والممارسات الاحتيالية، معتبراً كل منها عملا مجرما بنص القانون. غير أن الجانب الردعي يبقى هو العنصر الحاسم، أي إنزال العقوبات الرادعة عند ارتكاب الأفعال المجرّمة. وفي هذا السياق، أورد قانون الشراء أفعالا تشكل جرائم جزائية في مجال الشراء العام ونص على العقوبة المناسبة لكل منها. وتضاف هذه الجرائم إلى الجرائم الواردة في قانون العقوبات وقانون مكافحة الفساد وإنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد وقانون التصريح عن المصالح ومعاقبة الإثراء غير المشروع لتشكل مجموعة جرائم الفساد في الصفقات العمومية. فوفقا للمادة الثانية من قانون مكافحة الفساد وإنشاء الهيئة الوطنية لمكافحة الفساد، تعتبر جريمة فساد كل جريمة منصوص عليها في القوانين اللبنانية تتعلق بفعل فساد وفق تعريف الـمادة الأولى من هذا القانون.
التوصيات. تقترح هذه الورقة تفعيل قانون العقوبات وتطبيق مواده بصرامة، بدءاً من فرض الغرامات وصولاً إلى عقوبة الحبس، وذلك بهدف تحميل المخالفين المسؤولية الجزائية عن أفعالهم وانتهاكاتهم للقوانين، لا سيما قانون الشراء العام. ولعلّ من شأن التنفيذ الصارم لقانون العقوبات تعزيز مبدأ المحاسبة وتحسين موقع لبنان في التصنيفات الدولية، كتلك التي تصدرها منظمة الشفافية الدولية وغيرها من المؤسسات المعنية.
فبالاستناد إلى المادة 112، أولا، فقرة 1 – أ- من قانون الشراء العام، يعاقب العاملون لدى سلطة التعاقد المولجون بالشراء العام على إفشاء أي معلومة أو معطيات تتعلق بالأسرار الفنية أو التجارية والجوانب السرية للعروض، والتي اتصلت بعلمهم أو حصلوا عليها جراء القيام بالمهمة الموكلة إليهم، بالحبس من شهرين إلى سنتين و/أو الغرامة من عشرين ضعفا إلى مئتي ضعف من الحد الأدنى للأجور النافذ بتاريخ المخالفة، على أن تضاعف الغرامة في حال التكرار . وهنا نجد أنّ المشرّع قد جرّم بالنص الصريح إفشاء الأسرار المتعلقة بالشراء العام دون اشتراط وقوع ضرر فعلي، بل افترض حصوله. كما تُفرَض العقوبة ذاتها على العاملين لدى سلطة التعاقد المولجين بالشراء العام في حال تقديم معلومات اتصلت بعملهم أو حصلوا عليها جراء القيام بالمهام الموكلة إليهم تشكل منفعة لأشخاص ثالثين بما يخالف مبدأ المعاملة العادلة والمتساوية لجميع العارضين. (الفقرة الأولى، ب من المادة 110).
وقد فرض قانون الشراء العام على المتعاملين مع سلطة التعاقد الالتزام بالمعايير الأخلاقية والمهنية والامتناع عن الممارسات الفاسدة والاحتيالية والتواطؤية والقهرية وأي ممارسة تؤدي إلى التأثير سلبا في عملية الشراء بما يخالف مبادئ هذا القانون خلال فترة الشراء وتنفيذ العقد، تحت طائلة اتخاذ قرارات استبعاد بحقهم (وفقا لما تنص عليه المادة 8 من قانون الشراء العام)
أما العقوبة الجزائية المقابلة لهذا الالتزام والمنصوص عليها في قانون الشراء العام (المادة ١١٢، البند أولا، فقرة ٢)، فهي الحبس لمدة لا تقل عن سنتين وغرامة تتراوح ما بين ضعفي المنفعة المادية المتوقعة أو المحققة أو ثلاثة أضعافها، وفي حال تعذر تحديد قيمة المنفعة المادية المتوقعة بشكل دقيق تتطبق غرامة تتراوح ما بين عشرين ضعفا ومئتي ضعف من الحد الأدنى للأجور النافذ بتاريخ المخالفة.
كما فرض قانون الشراء العام في المادة 112 أولًا، فقرة 3 منه، على الموظف أو المشرف وكل من اشترك في الإشراف واستلام الخدمات أو اللوازم أو الأشغال المنفذة إذا تغاضى عن ضبط المخالفات المرتكبة أو أخل بتنفيذ شروط العقد أو أهمل المراقبة أو تأخر عن القيام بموجباته الوظيفية وفق الأصول، كل حسب مسؤوليته، عقوبة الحبس من سنة إلى ثلاث سنوات وغرامة تتراوح ما بين ضعفي وثلاثة أضعاف قيمة الجزء من العقد المسؤول عن مراقبة تنفيذه أو استلامه أو الإشراف عليه، على أن تشدد العقوبة في حال التكرار.
وإضافة إلى ما تقدم، نص قانون الشراء العام على تطبيق قانون العقوبات والقوانين المتعلّقة بمكافحة الفساد. وتندرج ضمن هذه الفئة قانون مكافحة الفساد في القطاع العام وإنشاء الهيئة الوطنيّة لمكافحة الفساد وقانون التصريح عن الذمة الماليّة والمصالح ومعاقبة الإثراء غير المشروع وسائر القوانين ذات الصلة بالجرائم التي تقع تحت طائلتها والمرتبطة بتنفيذ هذا القانون. وقد نصّ القانون على أن يعاقب الشريك والمحرض والمتدخل والمستفيد بالعقوبة عينها المقررة للفاعل الأصلي في الجرائم المبينة أعلاه.
ورغم بدء نفاذ قانون الشراء العام في ٢٩-٠٧- ٢٠٢٢، ما زلنا في انتظار فرض عقوبة واحدة على الأقل من هذه العقوبات أو ملاحقة أحد بأي من الجرائم المنصوص عليها في هذا القانون أو غيره من القوانين التي يُفترض بها تأمين جانب ردعي بالإضافة إلى الجانب الأخلاقي الوقائي. وإلى أن يبدأ تفعيل الجانب الردعي للقوانين وتطبيق نصوصها على المخالفين والمخلين بالقانون، سيبقى جانبها الأخلاقي مجرد حبر على ورق، لا يعكس الواقع بتاتاً ولا يأبه به أي من المخولين ارتكاب هذه الجرائم.
فريق المعهد اللبناني لدراسات السوق